今年6月，国家八部委一份有关“飞地经济”的文件，让这个曾经盛行一时的概念，再次进入人们的视野。

在过去十多年的探索中，全国各地合作建立了大大小小数百个飞地园区，模式多样，发展路径也不尽相同。然而，一个共同点是，“理想很丰满、现实很骨感”。

合作之初，几乎所有的飞地都被视为天作之合，备受期待；合作过程中却是矛盾不断，园区发展困难重重。有专家甚至断言：迄今为止，国内多数的“飞地经济”并没有实现真正意义上的成功。

“过往，飞地经济成功抑或失败的经验教训很多，主要是通过飞地经济，地区之间可以产生资源、要素互补优势。”南京大学教授、江苏长江产业经济研究院院长刘志彪告诉《决策》。

原本“天作之合”的飞地合作为何会遭遇多重困局？新时期，“飞地经济”如何打造升级版？

01

取势不取利

2017年4月，江阴—靖江工业园区两地联动开发协调会议，在中断了5年之后又重新召开，“联席会议的恢复，是个重大的标志性事件”。此时，园区经济指标在江阴、靖江两市的占比，分别从最高峰的7%和20%，落到了2%和5%。

江阴—靖江工业园区

跌入谷底的江阴—靖江工业园，堪称飞地中的典型案例。作为国内首个“飞地经济”，十多年来的发展过程一波三折，其中曲折与探索，对后来者当是镜鉴。

早在2003年成立之初，江阴—靖江工业园区曾被各方寄予厚望，“缔造中国第一个真正打破行政区域樊篱、由两地整合行政资源和经济资源、从而由先发地区带动后发地区工业化和现代化进程的实操案例”。

彼时，靖江有沿江土地与劳动力优势，江阴有机制与资本优势，两地优势互补，园区各取所长，当走双赢之路。

时任江苏省主要领导曾有过论断：有两种可能，第一种是政府联动得最好，这就看我们干部的觉悟，看领导者的协调水平；第二种也可能是政府联动得最差。因为从利益机制上来说，如果各个部门从各自利益去考虑，政府联动就可能最差。

现在看来，竟然一语成谶。

在飞地合作中，园区投资开发、经济管理以江阴为主，社会事务、土地、劳动力和环境配套以靖江为主。看似分工明确，实际运作中却矛盾重重。

园区建设首先要征地拆迁，而征地拆迁由靖江负责，但拆迁补偿中的补偿金额主导权在江阴。靖江方面认为在工作时很被动，比如碰到“钉子户”，可能稍微增加一点补偿款就能解决，但自己没有话语权；而江阴方面则认为，这是“弄个火坑让我们跳”。

在园区运行中，这样的矛盾纠结比比皆是。由于管理体制不顺，园区管理机构经历过两次大的调整。一是在2004年前后，初步确定省直管部分权限的机制；二是在2007年前后，采取委托授权的方式，将涉及到两市的一些管理权力交由园区管理。

靖江市充分授权之后，园区可以不再为行政管理冲突而烦恼，但同时园区也必须自筹资金开发建设，寻求财务平衡。这让园区面临巨大的财务压力，发展更为困难。

除了资金，园区最重要的是土地。由于土地审批实行属地管理，虽然靖江的支持力度也很大，但毕竟靖江有自己的园区板块，在同等条件下会优先保障自己的园区。园区计划内土地指标每年只有区区200亩，对稍大体量的项目而言，一年的土地指标根本不够用。

2013年，双方约定“十年两地受益分成”到期后，关于园区的调整传闻四起，干部队伍人心涣散，园区最高决策会议——联席会议也开始中断。园区发展陷入衰退，产业结构老化，招商引资举步维艰。

而此时，江阴数百亿资本外迁，却无一落户靖江园区。园区不但不能成为两地发展的纽带，反而严重制约了靖江的发展，导致靖江宝贵的长江深水岸线不能连片开发。

围棋中有“取势”和“捞实地”两种风格。有专家认为，江阴—靖江工业园生来就是一个战略工具，决非为谋实利而设，“双方若能以‘取势’的姿态着眼于长远和战略，园区就能获得良性发展；反之，倘若斤斤计较于各自实际利益和某些权力分割，则园区就将陷入窘境。”

“飞地园区是用有形的东西帮助后发地区解放思想，树立最先进的标准和规范，这一条最重要。”安徽省经信委副主任王厚亮告诉《决策》，要从区域发展战略的高度，不能搞利益导向，“一定不要去分成，一分钱都不能要，要了性质就变了”。

曾长期在园区工作的王厚亮，对于“飞地经济”有很深的认识。在他看来，对飞地园区业绩的要求，不要急于求成，“要用一代人的时间来量度，至少20年，没有一代人改变不了人的思想”。

02

“自由恋爱”

忽如一夜春风来。

就在传统“飞地经济”合作模式走入困境之时，《决策》调查发现，新一轮飞地建设已悄然兴起。尽管还没有引起外界的关注，但其合作模式却展现出不一样的气息。

浦东祝桥启东产业园就是其中的代表。为了加快推进浦东祝桥航空产业发展及航空新城建设，祝桥镇政府急于土地减量化，以腾出发展空间。而一江之隔的江苏启东，土地资源丰富，发展空间广阔。

位于祝桥镇的上海浦东国际机场

此前，启东市在“飞地经济”方面多有探索，其上海外高桥启东产业园也曾领一时之先。此次，启东敏锐抓住上海产业转移的新机遇，与祝桥合作共建产业园，祝桥镇工业企业整体外迁至浦东祝桥启东产业园。

与以往低端产业转移不同，祝桥镇转移的都是无污染、低能耗、高技术、高产出的机械制造、电子电器等优质企业。且祝桥方面不参与园区收益分成，因为合作始于双方切实需要，成于市场路径。

从2015年11月双方正式签订合作协议，到2016年开工建设至今，短短一年多时间，已有31家企业签约落户，总投资33.8亿元。

更重要的是，双方在园区建设与管理，产业转移与承接，信息与品牌共享等方面，达成了很好的合作与共识，形成了规划、建设、管理等合作机制，建立了资源互补、互利共赢、协调发展的区域经济合作发展新模式。

“过去，一些地方通过行政干预建了很多共建园区，但效果都不是太理想，他说你不出力，你说他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比较大。这是把传统园区经济进行行政性地放大，产业进行行政性地搬家，这是不妥的。”在江苏省发改委宏观经济研究院原院长顾为东看来，传统“飞地经济”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

下一步，打造“飞地经济”升级版，就是要“自由恋爱”，“情投意合很重要，就是要目标一致，要有共同利益，能互相取长补短”。

浦东祝桥镇因为土地减量化，需要动员企业外迁，但在动迁过程中遇到企业很大的阻力和困难，而启东恰好为祝桥解决了这个难题，因此双方一拍即合。土地减量化工作也非祝桥独有。按照上海的规划要求，全市要严控建设用地规模。

在顾为东看来，中西部地区新一轮飞地建设面临很大机遇，“欠发达地区谈飞地合作，不应只是为了招商引资，而要研究先发地区下一轮发展瓶颈制约是什么，针对瓶颈投其所好”。

“自由恋爱必须在婚姻法的范围内来谈。飞地合作是政府导向在政策范围内来谈，而千万不能再是政府的‘父母之命’了”。顾为东把“飞地经济”新模式总结为：政府导向、政策为纲、PPP驱动、企业目张。

03

“海外飞地”

传统“飞地经济”政府主导，行政区划经济色彩浓厚。新时期，行政区划经济向流域经济转变，真正由市场配置资源，“飞地经济”正是冲破行政区划堡垒的一个突破口。因此，升级版的“飞地经济”在理念和模式上，与过去大相径庭。

“飞地经济是我国这一轮经济发展的必然趋势，是冲破我国行政区划经济最后藩篱的一个重要战略举措。”顾为东分析认为，中国经济发展经历了几个阶段，从乡镇企业向工业园区聚集，再到产业集群，现在产业集群又要升级，就是跳出园区，向规模化、国际化的飞地经济进行升华。

此次国家八部委出台的指导意见，赋予了新时期“飞地经济”服务区域协同的重要使命，并首次在国家层面，鼓励上海、江苏、浙江以及长江中上游地区共建产业园区。其中蕴含新的战略导向值得关注。

“飞地经济的目的是什么？就是打破行政区划，按照市场经济、流域经济的特点来安排经济的增长极和增长点。”

在顾为东看来，“飞地经济”跨越了行政区划，甚至跨越了国别，进行两种比较优势的平衡，“平衡的过程就是经济流动的过程，优势互补”。

从经济学上看，“飞地经济”实质上是一种比较优势，发达地区跟后发地区，压差越大，经济要素流动的动力就越大。“飞地经济”就是要寻找压差大、有比较优势的地方，而这种合作并不局限于国内和长江经济带。

风物长宜放眼量。指导意见要求，“飞地经济”要服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略。从“一带一路”建设实践来看，“飞地经济”模式尤为重要。

“飞地经济”是中国企业走向世界的重要路径。因为单个企业“走出去”面临各种风险，如金融风险、政治安全风险、产权纠纷风险等。打造一批高水平海外产业园区，既能为“走出去”的企业提供舒适的生产空间，进而降低投资风险，又能从国家层面加强统筹协调，开展实质性的国际产能合作，促进产业内外协作联动。

因此，“海外飞地”是“飞地经济”升级的又一重要方向。据不完全统计，我国已建成的各类境外产业园已超过150家，其中被商务部审核认定的园区50多个，许多园区成为中资企业赴境外投资的落地首选。

“如果把以前那种以资本输出为主导的跨国产业转移模式称为1.0时代的话，那么，我国这一轮国际产业转移可以说是2.0时代，因为无论从转移方式还是合作模式都发生了质的飞跃。”

在中国社会科学院工业经济研究所产业布局室副主任叶振宇看来，这种模式不是单纯的资本输出，而是以资本输出带动国际产能合作，以“海外飞地”为依托，促进中国技术、标准、融资等相关配套服务打包输出。

“海外飞地将是多种输出组合的实践载体，实质是中国模式走向世界，将中国园区发展成功经验向发展中国家复制推广。”叶振宇告诉《决策》。